联合国安理会目前由15个成员组成，其中中国、法国、俄罗斯、英国和美国5国拥有常任席位和否决权（对实质性事项，任何一个常任理事国投反对票，都可以阻止决议通过。），另外10国为非常任理事国，任期两年。这个基本格局源于二战结束后的国际秩序，1965年安理会扩容时，也只是增加了非常任席位，五常的核心权力并未改变。

问题在于，世界已经发生了巨大变化。联合国会员国从1945年的51个增加到今天的193个，亚洲、非洲和拉丁美洲国家在全球政治、经济和人口中的权重显著上升，但安理会的常任席位结构仍主要延续二战结束时形成的国际权力安排。尤其是非洲拥有54个联合国会员国，却至今没有一个常任席位。

因此，安理会改革的呼声越来越高，不少国家谋求成为常任理事国，其核心并不只是“增加几个席位”，而是要重新回答一个根本问题：一个负责维护当代国际和平与安全的核心机构，是否应该继续由近80年前形成的权力结构来决定？

一、安理会为什么会有“五常”？

1945年联合国成立时，第二次世界大战的战胜国构成了国际秩序的核心。中国、法国、苏联、英国和美国成为安理会常任理事国，并拥有特殊表决权，也就是通常所说的否决权。

这一制度设计并非偶然。

联合国的创始者实际上接受了一个现实判断：如果世界主要大国不愿意参与，甚至能够被其他国家多数表决强行约束，那么联合国安全机制很难真正运转。因此，从制度设计看，五常否决权的核心逻辑，是确保主要大国能够参与并接受联合国集体安全机制。因此，它既体现了战后大国共识，也形成了今天备受争议的特殊权力。

今天的安理会仍由15个成员组成，包括5个常任理事国和10个非常任理事国。非常任理事国由联大选举产生，任期两年。([联合国][2])

问题也恰恰由此产生：1945年的世界，与今天已经完全不同。

二、安理会第一次重大改革，其实并没有动“五常”

安理会改革并不是新话题。

1963年12月17日，联合国大会通过《联合国宪章》相关修正案，并于1965年8月31日正式生效。

最重要的变化是：安理会成员从11个增加到15个，新增4个席位全部属于非常任席位。

与此同时，表决门槛从原来的7票提高到9票，但“五常”拥有的否决权没有改变。([联合国][3])

这个历史先例非常重要。

它说明安理会扩容并不是不可实现，但增加普通席位与改变核心权力结构完全是两回事。

换句话说：可以让更多国家进入安理会，但不一定需要改变谁拥有最终否决权。

这也成为后来安理会改革几十年争论的基本逻辑。

三、冷战结束后，安理会改革进入新阶段

安理会改革并非冷战结束后才出现，但冷战结束改变了国际政治格局，也让改革从长期讨论逐渐进入制度化谈判阶段。

冷战结束、苏联解体、全球南方国家数量增加，以及亚洲、非洲和拉丁美洲在世界经济与政治中的地位提升，都使一个问题越来越突出：为什么安理会的常任席位仍然主要反映二战结束时的国际力量结构？

1990年代联合国已经开始系统讨论扩大常任席位、扩大非常任席位、调整表决门槛以及改革安理会工作方式等问题。([联合国新闻][4])

但改革很快进入一个典型的“多方博弈”状态。因为任何改革方案都会涉及一个根本问题：谁获得新的权力，谁的权力会被削弱？

四、非洲为什么成为改革的核心参与者？

非洲的诉求尤其具有代表性。

非洲拥有54个联合国会员国，长期占联合国会员国总数接近三成，但目前没有一个常任理事国。

因此，非洲国家认为，现有安理会结构存在明显的历史不公平。

非洲联盟此后形成了以《埃祖尔维尼共识》和《锡尔特宣言》为基础的共同立场。其中，《埃祖尔维尼共识》于2005年提出，成为非洲推动安理会改革的重要政策依据。

核心要求是：

• 至少增加2个非洲常任席位；
• 增加2个非洲非常任席位；
• 非洲常任席位应拥有与现有常任理事国相同的权利；
• 如果否决权继续存在，新常任理事国也应拥有否决权；
• 从长期目标看，非洲实际上主张最终取消否决权。([联合国新闻][5])

这里有一个容易被忽略的细节：非洲并不是单纯要求“多几个座位”，它真正要求的是，从“被代表”走向“参与最终决策”。

如果新增常任席位没有否决权，那么非洲虽然可以长期坐在安理会里，却无法在关键决策中拥有与现有五常相同的制衡能力。

这正是改革最困难的地方。

五、为什么印度、日本、德国、巴西也在争取？

安理会改革当然不只是非洲的问题。

过去几十年，德国、日本、印度、巴西等国家也一直推动扩大常任席位。

背后的逻辑各不相同：

• 印度认为自身人口、经济规模、国际影响力以及对联合国体系的贡献，都与现有常任席位结构不匹配。
• 日本和德国则强调自身经济实力、联合国缴费和国际事务参与程度。
• 巴西则代表拉丁美洲争取更大的制度性影响力。

PS：德国、日本、印度、巴西组成的“四国集团（G4）”寻求成为联合国安理会常任理事国的努力。2005年，四国正式向联合国大会提交框架决议草案，要求增加6个常任理事国和4个非常任理事国，将安理会成员国从15个扩大到25个。但据评估，该草案最终仅获得约70-80个国家的支持，远未达到通过所需的三分之二多数（至少128票）。

与此同时，还有一批国家并不赞成简单增加新的“常任理事国”。

例如“团结谋共识”集团长期主张扩大安理会，但更倾向于增加长期、可连任等形式的席位，而不是复制现有五常模式。相关方案甚至提出过26席安理会的构想。([联合国新闻][6])
PS：“团结谋共识”（Uniting for Consensus，UfC）是20世纪90年代中期由意大利等国推动形成的政府间协调集团，也常被称为“咖啡俱乐部”。该集团最初主要反对德国、日本等国成为安理会新的常任理事国，随后逐渐形成了自己的安理会改革方案。与要求增加新常任理事国的“G4”（印度、日本、德国、巴西）不同，UfC主张扩大安理会成员，同时增加长期、可连任的席位，而不是简单复制现有“五常”模式。其核心思路是让更多国家能够长期参与安理会工作，但避免进一步扩大拥有否决权的国家范围。UfC成员包括意大利、巴基斯坦、韩国、阿根廷、墨西哥、西班牙、土耳其等国，成员覆盖欧洲、亚洲、拉丁美洲和其他地区。由于这一集团的主要立场是反对G4国家获得新的常任席位，因此它实际上构成了印度、德国、日本和巴西推动安理会改革的重要阻力之一。

于是，改革形成了多层次的利益博弈：

• 现有五常要不要让出部分权力？
• 新兴大国谁有资格获得常任席位？
• 地区集团之间又应该如何分配席位？

这三个问题互相绑定，使改革很难单独解决。

六、真正的“硬门槛”：《联合国宪章》第108条

安理会改革之所以几十年难以落地，还有一个非常现实的制度原因。

《联合国宪章》第108条规定，宪章修正案必须获得联合国大会三分之二多数通过，同时还必须由三分之二会员国按照国内程序批准，并且其中必须包括所有安理会常任理事国。([联合国法律事务办公室][7])

这意味着，如果改革涉及常任席位或者否决权，就不仅仅是“联大多数国家同意”这么简单。

五常既是改革的重要利益相关方，同时又是宪章修正案最终生效所必须获得其批准的国家。

这就形成了一个非常特殊的制度结构：想改变既有权力结构，需要获得既有权力持有者的同意。

因此，安理会改革不是普通意义上的多数表决，而是一场典型的大国利益、地区代表性与制度合法性之间的博弈。

七、未来最可能出现的改革是什么？

从现实政治看，安理会改革可以大致分成三个层级。

第一种：增加非常任席位

相比触及常任席位和否决权，这类改革的制度阻力通常较小。

它能够扩大地区代表性，让更多国家参与安理会，但不触及五常的核心权力。

因此，这类改革最容易形成共识。

第二种：增加常任席位，但暂不赋予否决权

这可能是一个中间方案。

例如增加非洲、亚洲、拉丁美洲等地区的长期或常任席位，让安理会的构成更加接近今天的世界。

但问题也很明显：“常任”却没有否决权，究竟是不是完整意义上的常任理事国？

非洲目前的立场已经明确反对用长期、可连任席位替代真正的常任席位。([UN Transcripts][8])

第三种：扩大常任席位并重新分配否决权

这才是真正意义上的结构性改革，但也是阻力最大的方案。

因为一旦出现新的否决权国家，安理会决策机制就会发生实质变化，甚至可能进一步降低决策效率。

所以改革面临一个经典矛盾：代表性越强，决策参与者越多；参与者越多，形成共识可能越困难。

八、安理会改革的核心，其实不是“增加几个席位”

因此，欧洲与非洲的席位失衡，表面上是在谈地区代表性，实际上触及的是更深层的问题。

今天的国际体系已经呈现明显的多极化趋势。亚洲、非洲、拉丁美洲以及中东国家在全球经济、人口和地缘政治中的权重不断上升。

但安理会最核心的权力结构仍然建立在1945年的历史背景之上。

这就形成了一个越来越明显的落差：世界已经变了，但决定国际安全问题的核心制度变化却非常缓慢。

未来安理会改革真正需要回答的，并不是“15个席位变成多少个”，而是三个更难的问题：

• 谁有资格代表今天的世界？
• 哪些国家应该拥有长期决策权？
• 否决权究竟应该继续属于少数大国，还是最终走向更加平等的制度？

从历史经验看，扩大非常任席位相对容易，增加常任席位困难，而重新分配否决权最难。

因此，安理会改革很可能仍然是一场长期谈判。短期内最现实的突破口，可能是扩大地区代表性和改进工作机制；真正触及否决权和常任席位权力结构的改革，则需要更大的国际政治共识。

安理会改革本质上不是一次简单的机构扩容，而是一次对战后国际秩序权力结构的重新谈判。